‘국회의원 면책특권’… 남용 방지할 합리적 기준 설정으로 표현의 자유를 보장하고 국민의 알 권리 충족해야

□ 국회입법조사처(처장 박상철)는 2023년 9월 18일(월), 「국회의원의 면책특권: 국내·외 비교와 쟁점」이라는 제목의 『이슈와 논점』을 발간함

□ 국회의원이 국회에서 직무상 행한 발언·표결에 관해 국회 외에서 책임지지 않는 면책특권(헌법 제45조)은 표현의 자유를 보장하고 국민의 알 권리를 충족하는 데 꼭 필요한 장치임

□ 의원의 면책특권은 의회민주주의의 모국인 영국에서 유래되었고, 미국·독일·프랑스·일본 의회 의원도 면책특권을 가짐

○ (영국) 의원의 면책특권은 ‘헌법상 가장 중요한 절대적 특권’으로 인식되고 있으며, 심지어 의사진행 중 발언이 타인의 명예를 훼손하거나 불쾌감을 유발하더라도 면책된다고 봄. 다만, 면책특권은 ‘의회 밖’에서 소추·심문받지 않을 권리이므로, ‘비의회적 언어’는 의회 내부의 징계 사유가 되며, 다수 의원이 이를 이유로 징계받은 바 있음

○ (미국) 연방대법원은 ‘심의·표결과 직접 관계된 의회 내 행위’만이 면책된다고 하면서, 명예훼손적 발언이라도 ‘회의 중 발언’은 면책될 수 있지만, 그 발언을 그대로 대외 출판하는 행위는 면책되지 않는다고 봄. 의원이 직접 행했다면 면책되었을 행위를 보좌직원이 대신했을 때, ‘입법 활동과의 직접 관련성’을 감안해 그 보좌직원도 면책될 수 있다고 본 연방대법원 판례가 있음

○ (독일) 기본법 제46조제1항에 면책특권을 규정하면서, 단서에서 ‘중상적 모욕’은 면책되지 않음을 명시한 점이 특징적임. 의원의 중상모욕적 발언은 개별 사안별로 불체포특권 적용 여부에 따라 달라질 수 있지만, 원내 자체 징계뿐 아니라 형사 책임까지 질 수 있음

○ (프랑스) 교섭단체에서의 발언·표결이나 본회의에서의 명예훼손 발언일지라도 ‘직무 관련성’이 인정되면 비교적 폭넓게 면책특권이 적용된다고 평가됨

○ (일본) 최고재판소는 원내에서의 의견 표명으로 인정되는 ‘직무 부수행위’의 면책 가능성을 인정하면서도, 직무와 무관하게 ‘굳이 허위 사실을 적시해 개별 국민의 명예나 신용을 훼손하는 행위’는 면책되지 않는다고 판시함

□ 면책특권의 남용을 방지하려는 관점에서 ‘면책 대상의 범위’와 ‘면책의 한계’에 관한 논의가 이뤄지고 있음
○ (범위) 정치·사회적 환경의 복잡·다양성이 배가된 점이나 정보·통신 기술이 급격히 발전한 시대상의 변화를 반영해 면책되는 직무 부수행위의 범위를 현대화·구체화해야 한다는 주장이 제기되고 있음

- 예를 들어, ‘보도자료의 인쇄·배포’뿐 아니라 ‘인터넷 홈페이지 게재’까지도 면책 대상의 범위에 포함해야 한다는 의견을 반영해 제19대 국회에서 ‘정보통신망을 통해 일반에 공개하는 행위’를 면책되는 ‘발언’에 포함하려는 「국회법 일부개정법률안」이 발의된 적 있음

- 다만, 면책되는 직무 부수행위의 예시를 법률에 규정하면 오히려 법원의 판단·해석 여지를 제한해 면책 대상 범위가 과도하게 좁아질 수 있는 점도 신중히 검토할 필요가 있을 것으로 보임

○ (한계) ‘중상모욕적 발언’이나 ‘민주적 기본질서를 해치는 발언’을 면책 대상에서 제외하는 개헌안이 제시된 바 있음

- 다만, 헌법이 면책특권을 직접 구체적으로 제한하면 입법부의 독립·자주성이 훼손될 우려도 있으므로, 그 의의·효과·한계 등을 종합적으로 살펴 신중히 논의할 필요가 있음
- 또한 장기적 개헌 과제와는 별개로, 「국회법」은 회의 중 타인을 모욕하는 발언을 금지하면서 위반 시 징계 사유임을 명시하는바, 국회가 스스로 ‘국회 내 징계 책임’을 물어 적절히 제재하는 방안을 고려해볼 수 있을 것임